析案说法｜第四十二期 规划在不动产开发与交易中的意义
无论私人事务或公共事务，针对未来之事均以遵循“预则立，不预则废”为最优，订立计划并实现目标。如某人在朋友圈中立旗，准备在30天内瘦10斤，并计划每天不吃晚饭，此为私人事务之规划。而一个经济体往往有自己未来若干年内的规划，称为公共规划，公共规划可分为发展性规划与空间性规划。前者如我国各级政府的国民经济与社会发展计划，实现规划区域内五年的经济与社会目标。后者以各级政府的空间规划为例，实现规划区域内空间资源的合理分配。空间规划以城乡规划为最主要规划类型，城乡规划法是完整的规划法律实施规范。
城乡规划法将规划分为总体规划、专项规划与详细规划，地方性的规划条例还包括分区规划。总体规划依据政府的不同而有不同的层级，并形成上下级之间的服从关系，如全国城镇体系规划指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对国土空间的开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。详细规划分为控制性详细规划与修建性详细规划，其中控制性详细规划在不动产实务中具有重要意义，控制性详细规划形成的规划条件是建设用地使用权出让合同的必要组成部分，如果没有此项，则出让合同会归于无效，民法典第三百四十八条对此进行了确认，这也是《城乡规划法》提升控制性详细规划法定地位的一种重要标志。修建性详细规划，在总体规划或控制性详细规划的基础上，进一步深化和细化，用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。修建性详细规划可以委托建设单位制定，并报规划主管部门审核。
从动态的角度观察规划，规划包括规划编制与规划实施两部分，再细化为规划编制、批准、修改、建设选址、用地规划许可、工程规划许可、规划核验七步。
规划编制在规划法上体现为组织编制，组织编制机关通常为有权编制规划的各级政府，同时各级政府可以委托具有资质的单位承担具体编制工作，这些承担具体编制工作的单位应有相应的资质。
规划编制之后需要经有权批准的政府批准。规划批准，通常是上级政府对下级政府的一种法定职权，属于内部行政行为。如《城乡规划法》第十四条规定，直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。“国务院确定的城市”通常是指计划单列市、历史文化名城、城市人口超过100万，以及国务院认为重要的城市。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。规划报送审批前，需要有两个前置程序：征求公众意见和本级人民代表大会审议。分别见于《城乡规划法》第十六条及第二十六条。
规划修改，是指在规划实施的基础上，经过评估，基于情势变化，修改原规划内容，基本上各级各类规划的修改程序与原批准程序相同。修改总体规划往往基于如下法定情形：（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的； （二）行政区划调整确需修改规划的； （三）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的； （四）经评估确需修改规划的。修改控制性详细规划往往基于如下步骤：必要性论证、征求意见、审批机关同意并在修改后报批等程序，如果在相关规划许可证件发放后修改规划会引发相对人权益损失的，应给予补偿。
从选址至核验是规划动态运动的四个组成部分。选址是确定开发项目位置的关键环节，因为区位是土地价值的首要决定因素，脱离区位来比较不动产价值并不科学。选址意见书是建设项目合法性的首要证明，但选址有时会存在风险，对于一些邻避项目，通常会受到利害关系人的反对，导致增大项目建设成本或者导致项目选址失败。
建设用地规划许可，进一步锁定了开发项目的相关条件，通常用地规划许可为确定建设用地面积和范围，按照提出的土地使用规划要求而实施的一种行政许可。工程规划许可则要求进一步确定建设行为的合法性。通常我们会将选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，简称为“一书两证”，只有具备这些手续，才能保证不动产开发与交易后续手续（如预售许可）的合法性。
规划核验则是指判断最终建设项目是否符合前述规划许可要求的行政行为，符合要求则核验通过，不符合规划要求，则规划核验不能通过，无法办理房屋的竣工验收备案手续，无法办理不动产权证。
规划本质上应视为区域内邻人之间对于土地或者空间利用的集体磋商结果，取代了他们之间多人、多次这种磋商成本极高的模式，从而提高了效益。规划是政府与民众应遵守的共同行为准则，因而必须遵循公开原则，必须使民众能够理解规划。因为规划尤其是详细规划既关系着产权来源的合法性，也关系着建设行为和最终建筑物的合法性。具体对于规划与产权的关系应分为两个层面：第一，对于个体产权的影响；第二，对于社区公共产权的影响。
规划对个体产权的影响主要体现在控制性详细规划方面，总体规划对财产权的影响比较间接，所以利害关系人对总体规划不享有诉权。最高人民法院（2019）最高法行申10407号行政裁定书这样写道：“就总体规划可诉性而言，总体规划内容实施尚有不确定性，且需借助详细规划尤其是修建性详细规划才能实施，更需要通过“一书两证”才能得以具体化。当事人认为总体规划内容侵犯其合法权益的，应当通过对实施总体规划的详细规划尤其是修建性详细规划的异议程序以及对颁发或不颁发“一书两证”行政行为的司法审查程序寻求救济。对总体规划的监督既可以通过《城乡规划法》第十六条等规定的民主审议程序进行，也可以通过专业判断和公众参与等程序进行，但不宜通过司法审查程序监督。”
控制性详细规划对于不动产财产权的影响是直接的。控制性详细规划在土地使用权出让时会实化为某一特定地块的规划条件。如《城乡规划法》规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。规划条件一般包括规定性(限制性)条件和指导性条件，前者如地块位置、用地性质、开发强度(建筑密度、建筑控制高度、容积率、绿地率等)、主要交通出入口方位、停车场泊位及其他需要配置的基础设施和公共设施控制指标等；后者如人口容量、建筑形式与风格、历史文化保护和环境保护要求等。
规划条件中的开发强度指标是对财产权影响最重要的一项指标，其中容积率又是开发强度中的最核心指标，所以不动产交易有时会以楼面地价来计价。除此之外，其他指标诸如建筑物高度、建筑密度，绿地率同样会影响不动产价值。在建设活动中，除去控制性详细规划产生的影响外，还有复杂的建筑管制规范。以英国建筑条例（building regulation）为例，包括结构、防火、污染及防潮处理、有毒物质、隔音等十四项内容。
对社区产权价值的影响，往往为人们所忽略。社区基础设施的增加，无疑会提高社区的品质，增加社区产权的价值，如建设学校、商场及改善交通基础设施。但是那些影响社区舒适性的建设项目无疑会降低社区品质，如开发商擅自减少基本设施配套或者不履行配套设施的承诺；或者业主擅自变更建筑物的规划用途在个人获益的同时整体上降低了社区的品质。
规划所许可的开发活动会改变社区品质，所以在处理相邻关系时，应考量规划对社区品质的改变程度，进而判断是否可阻却侵权行为的违法性。英美规划法均将变更建筑物用途纳入规划管制范围，实际上也是为了维护社区品质，提高不动产价值。《重庆市城乡规划条例》第六十七条规定，竣工规划核实后的建筑物使用功能不得擅自改变。因经济社会发展、产业布局调整、城市区域功能调整需要改变一定区域内建筑物使用性质的，应当符合控制性详细规划和现行土地管理规定，同时不得影响建筑物安全使用，不得侵害他人合法权益。变更竣工规划核实后的房屋用途或者开展经营活动，涉及规划管理许可事项的，应当经城乡规划主管部门批准。
同时规划不能设置太高的开发强度（建设用地占总用地面积的比例），如果开发强度超过30%的生态警戒线，则会威胁到该地区的人类生存环境，因而集约与节约利用土地非常必要。
我国的不动产征收制度具有二元性，农村集体土地征收和国有土地上房屋的征收。《土地管理法》第四十五条同样规定，符合公共利益的征收行为与建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。所以在征收法律实务中，应考虑该征收行为是否符合既有规划，是否在规划所设定的红线范围内。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，并经过科学论证。
欠缺必要规划许可往往会为商品房交易带来风险，但许多烂尾或者停顿的建设项目有用地规划许可，但工程规划许可存在缺陷，或者过期或者超范围建设，致使房屋难以通过规划核验。此时开发商如果躺平，则商品房交易就会陷入困境，消费者即使胜诉，但仍无法保护其合法权益；如是风险会蔓延到二手房交易中，如不能办理权证，无法获得按揭贷款或者该房屋被强制拆除。
在违法建筑强制拆除过程中，相对人通常会寻求法律帮助。人们通常会认为，无证建筑即为违法建筑。但无证有很多种原因，此时应区分形式违建与实质违建。很明显形式违建有补正的可能，而实质违建则无法补正。此时，我们必须通过规划来确定到底属于形式违建还是实质违建，从而确定不同的处理方法。《重庆市城乡规划条例》第七十三条及第七十四条对于违法建设是否进入规划审批程序分别予以处理，表明在实务上按规划对违法建设进行分类管理的可行性。
郜永昌律师，法学博士，华东政法大学博士后，西南政法大学经济法学院副教授，硕士研究生导师，从事房地产法与资源法的教学与研究，伦敦大学亚非学院访问学者（2018.9-2019.9），重庆鼎圣佳程律师事务所专家，工作语言为英语与汉语。目前主要学术兴趣为英美等国家的空间规划与用途管制法律，实务方面尤其关注征地与拆迁相关案件的处理。
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